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内容提要：镇村招投标委托制度是一项制度创新，城厢区在规范镇村招投标委托工作方面做了大量有益的探索和实践。本文对城厢区推行镇村招投标委托工作的做法、存在的问题及对策建议进行了较为全面的阐述。
莆田市城厢区位于福建省沿海中部。近年来，经济快速发展，村（居）经济活动面越来越广。村道建设、滩涂养殖出租、村级物资采购日渐增多，据不完全统计，2005年，村（居）使用国有、集体资金100万以下工程建设项目38个，合资金2300多万元；村（居）单项采购项目6个，合资金50多万元；镇村产权交易项目24个，合资金1100多万元。然而由于工程建设、产权交易法律法规缺失，村（居）干部在工程发包、产权处置、物资采购过程中，存在管理不到位、程序不规范、不够公开透明等问题，如，有些干部利用职便，违背民主决策程序，擅自发包；有些干部虽然进行了招投标，但操作程序不规范，运作过程不透明；有些干部虽然进行了招投标，但通过虚增工程量、虚开发票等手段，从中获取不正当利益。这些不规范行为引发了腐败，动摇了农村基层的安定稳定。如何有效规范村（居）干部权力运行，防止集体资产流失，是摆在区委区政府面前急需破解的难题。“政府引导市场、市场公开交易、交易规范运作、运作统一监管”
一、主要做法
根据“管什么、怎么管”的命题，城厢区积极作为、勇于破题，通过制度建设、明确招标范围，解答了“管什么”的命题，通过平台建设、程序、监督检查，解答了“怎么管”的命题。
（一）建制度，促管理。制度带有根本性、长期性和稳定性。为了从根本上规范村（居）干部在工程发包、产权交易、物资采购方面的行为，2006年8月，我区在充分调研、学习考察的基础上，制定出台了《城厢区镇村招投标委托制度》（以下简称《制度》），制度从指导思想、基本原则、组织机构、招标范围、运作程序、责任追究六个层面进行规定。按照规定，将除应进入市招投标中心进行交易和已纳入区级相关部门管理的项目以外，镇村两级使用国有、集体资金，单项金额在5000元以上或批量金额在10000元以上的物资采购、造价3万以上的工程项目、镇村两级企业股权、房屋、设备等集体资产所有权或经营权的转让或出租项目纳入“镇村招投标委托中心”运作。同时，围绕招投标各个环节，相继建立健全了规范招标人、投标人、评标人员、中标人、“中心工作人员”以及行政主管部门人员行为的相关制度、规则。如围绕招标环节，建立了《招投标委托中心职责》、《招标流程》等制度；围绕投标环节，建立了《投标工作程序》、《投标人的权利和义务》等制度；围绕开标评标环节，建立了《城厢区镇村招投标委托中心评标专业人员和评标专业人员库管理暂行规定》制度。初步建立起规范镇村招投标行为较为完备的制度体系，构筑起覆盖各个环节的制度网络。
（二）搭平台、保公开。根据“政府引导市场”的思路，搭建好项目运作的阳关平台。一方面，配齐配强领导班子，提升“中心”软实力。在区级层面，建立以监察局局长为召集人，发改、建设等12个单位领导为成员的专项工作联席会议，负责对“委托中心”的业务指导；在镇（街道）层面，成立了由镇长(主任)任组长的招投标工作领导小组，负责日常的指导和协调工作。同时，依托镇（街道）纪（工）委，组建镇村招投标委托中心，委托中心设主任１名（由各镇、街道分管领导兼任）、副主任１名（由纪（工）委副书记兼任）、工作人员3名（抽调镇、街道财政所、村建站、司法所人员组成）。另一方面，加大投入，打造“中心”硬实力。各镇、街道“委托中心”配齐配全了办公桌椅、电脑、打印机、档案柜等必要的办公设备，设立了独立的办公地点和固定的招投标场所。区纪委统一开发了镇村招投标管理软件，设立了镇村招投标委托工作网站平台，以实现监督、管理的“动态化”、“即时化”。截至目前，7个镇、街道招投标中心设置有70m2至100m2不等的交易大厅，能够容纳30多人。
（三）定程序，促规范。在遵循《招标投标法》有关规定的前提下，对物资采购、工程发包及产权交易的招投标程序制定特别规定，力求简化，提高效能。一是提出事项，确定标的。召开村两委会或村民代表大会，讨论并通过招标事项，并根据项目性质，成立由村干部、村民代表、村务监督小组成员和专业技术人员组成的项目招标工作小组，负责对招投标项目进行评估，提出客观准确的标的。二是申请委托，组织审查。村委会组织制定招投标文件，向“委托中心”提出书面申请。“委托中心”对申请材料进行审查，确定项目的招投标方式，并抽调相关人员对拟招标项目标的的合理性进行审核，呈报镇（街道）招投标工作领导小组研究批准。三是发布公告，组织开标。“委托中心”根据招标方式，发布招标公告，并统一接收投标文件，对投标人进行资格审查，与招标人共同组织开标、评标，确定中标候选人。四是结果公示，签订合同。对招投标结果进行公示，确定中标人，协助双方签订规范性的合同文件。
（四）强监督，明纪律。为确保招投标工作公开、公平、公正，防止腐败现象发生，各“委托中心”着重采取了四项措施：一是实行全过程监督。招投标前，招标人和“委托中心”要分别对招投标初步意见、经批准的招投标项目进行公示；招投标时，邀请镇（街道）纪（工）委、司法等部门工作人员和镇、村代表全程参与，聘请专业技术人员参与评标。并在招投标场所安装电子监控设备，对招投标过程进行全过程摄录，刻制成光盘存档；招投标后，及时公布结果，接受群众监督，并督促职能部门加强标后管理。二是建立保证金制度。规定参加投标的单位和个人，在投标前缴纳保证金，签订承诺书，对有买标、串标或围标等行为的投标人，没收其保证金，取消竞标、中标资格。三是畅通投诉渠道。设立举报信箱，公布举报电话，接受各方投诉，并及时予以查处和反馈。四是严格责任追究。制定出台《违反招投标管理规定责任追究制度》，对规避招投标、或在招投标过程中违反有关规定的，追究相关责任人责任。
二、取得成效
一年来，在各级各部门的共同努力下，各镇、街道集工程建设、采购、产权交易于一体的综合镇村招投标中心普遍建立，镇村招投标交易行为得到有效监管，取得了一定成效。
（一）在经济方面，增收节支，取得了良好的经济效益。通过规范镇村招投标程序，严把“标的”关，使投标人在合理的标的上公开、公平竞争，有效地节约资金，盘活资产，增加收入。2006年11月，龙桥街道受委托对旧体育场11.69万平方米的旧房拆迁工程进行公开招投标，设定合理标底（15元/米2，当时一般市场价格为10元/米2左右），经市内外35家企业单位竞标，最后以15.5元/米2中标，为集体增加收入近70万元。“镇村招投标委托中心”运行以来，共开展招投标委托项目39宗，为国家和集体增收和节支共计638万元。其中工程类项目22宗，节约资金298万元，节约率为15%；资产处置类项目14宗，增加收入337万元，增收率为49%；采购类项目3宗，节约资金3万元，节约率为9%。
（二）在政治方面，规范了权力运行，推进了源头防腐。通过对镇村物资采购、工程发包、产权交易的公开招标和全程监管，使交易活动更加公开、透明，交易行为更加规范、有序，铲除了幕后交易和“暗箱操作”的土壤，有力地促进源头防腐工作。
（三）在社会方面，公开透明运行，密切了党群干群关系。镇村招投标行为的全过程“阳光作业”，不仅有效防止了国有、集体资产的流失，提高集体资金的使用效益，同时通过邀请群众监督交易的全过程，确保了群众的知情权和参与权，使干群关系更加融洽。
三、存在问题
镇村招投标委托工作取得了一定成效，但也存在一些问题。
（一）工作机制承待理顺。目前，区建立了由区监察局局长为召集人、其他部门领导成员组成的的镇村招投标委托工作部门联席会议制度，这种工作机制对于协调解决一些问题起到一定作用。但其统一领导、组织协调还不够有力，发改、建设等其他职能部门的监督管理、指导作用尚未充分发挥，工作积极性、主动性不高，一定程度上影响了该项工作的深入推进。
（二）“委托中心”人员的业务素质有待提高。镇村招投标委托工作政策性、专业性比较强，“委托中心”人员的业务素还不能完全适应工作需要。对招投标法律法规一知半解，工作流程不熟悉、不能有效地组织开标评标、档案管理不到位、审核把关不够严格等问题不同程度存在。一些村（居）在没有提供完整的内部决策材料时就接受了委托事项。
（三）操作不规范的现象不同程度存在。由于镇（村）招投标委托制度工作机制、制度还在建立、健全、完善中，在实际运行中还存在着种种不规范现象。主要表现为：第一，招标公告没有广泛张贴。大多数镇、街道只在政府门口、政务公开栏、村部等场所予以张贴，公告发布不够广泛，造成投标人数量偏少，一般只有3家，有的甚至不足3家，缺乏竞争性；第二，标书制作不规范。大部分村、居在组织制定招标文件等规范性材料方面存在困难。招投标标书大多由镇（街道）业务部门凭经验制作，工程预算的编制人员大多没有相应的从业资质，部分预算甚至按传统经验估算而得。第三，台帐资料残缺不全。有的项目只有会议纪要、合同或协议，有的项目在招投标结束后，只留存了中标人资料，非中标人的资料或保管不全或直接退还，个别项目甚至连预算书、会议纪要都没有。
（四）区级评标专业人员库的管理和使用有待进一步加强。个别行业主管部门的专业人员只有7—8名，数量不足。部分专业人员存在畏难情绪，参与招投标的积极性不高。相关部门缺乏相关的刚性约束规定，参照《招投标法》组建技术、经济等方面的评标委员会比较困难。相当一些项目由招投标管理部门、业主进行评标。
（五）相关的规则、配套制度不完善。招标文件文本、招标方案审查标准、接受投标文件规则、抽取评标专家规则、评标专家约束条款以及有关监督部门的失职追究和违规行为处罚的制度和规定缺失。
四、对策建议
（一）完善机制、强化组织领导。镇村招投标委托工作作为一项新生的事物，其推行涉及到体制改革、制度创新、利益调整、涉及资金投入，难度较大，没有党委、政府的高度重视和强有力的组织领导是很难搞起来的，即使搞起来了也难以很好地坚持。因此，要提请区委区政府研究，成立以区长为主任的镇村招投标管理委员会，以强化对镇村招投标委托工作的组织领导，增强各级各部门推行镇村招投标委托工作的自觉性和责任感。
（二）加强业务培训。采取理论学习、实际辅导和参观学习的方式，强化对“委托中心”工作人员的培训。邀请专家着重加强《招投标法》、《政府采购法》、《拍卖法》以及《城厢区镇村招投标委托制度（试行）》的学习和培训，以提高“中心”人员的理论知识；组织全体人员到现有运作比较规范的“招投标中心”（如莆田市招投标中心）进行考察，提高实际运作的技能；在制度推行的前两年，可以采取“一对一帮扶”措施，在区发改、建设、交通、水务等11个行业主管部门各指定一名专业人员纳入镇村招投标委托工作部门联席会议办公室成员，以强化对各镇、街道“委托”中心的管理和指导。
（三）强化评标专家的管理和使用。评标是招标过程的一个关键环节过程，评标人员的素质和能否客观公正地逐项打分，直接影响着参与投标的施工企业的命运，也影响着评标的公正性，最后影响招标投标定标的结果。督促建设、水务、交通、财政等行业主管部门按照各自职责，进一步完善评标专业人员和评标专业人员库的管理。一要定期或不定期对评标专业人员进行招投标业务知识和法律法规的培训和教育，不断提高评标水平。争取在年底前，结合“委托中心”工作人员培训，进行一次全面、系统的培训。二要加强专业人员评标过程的行为监督，设立由有关部门和单位组成的专业人员考核监督委员会，定期对评标专业人员的工作态度、业务能力、遵纪守法等情况进行考核评议。对考核不合格，评议不称职，不能履行义务，不能胜任岗位要求的，将取消其资格，违法违纪的，将予以追究。针对区级专业人员人数偏少、某些领域专业人员欠缺等问题，建议由市纪委或市招投标办统一协调其他县区建立相应专业人员库，实现全市评标专业人员的资源共享。
（四）加强配套制度、规则建设。“委托中心”除了制定“中心”功能、“中心”运行办事程序、收费标准外，还要制订各部门工作衔接制度、招投标各环节工作制度、办理时限、服务承诺、廉政制度以及建设方、投标方以及中介各方共同遵守的制度及行为准则，防止因无制度约束而产生工作的随意性。比如对评标专业人员建立专业人员保密制度、专业人员抽取、通知和进场程序、专业人员违规违纪取消资格的清出机制；专业人员评审时间规定制度等。对于“委托中心”内部人员要建立中心内部廉政责任追究制度，对管理不严造成招投标问题突出或内部人员严重违纪违法的要追究有关领导的责任。
（五）强化监督监察。一是健全监管机构。要发挥镇村招投标领导小组的宏观管理职能，依法查处招标活动中的包括不正当竞争的违法行为。要在已有工作基础上，成立镇村招投标管理办公室，强化其对招标投标备案制度，招标投标书面报告制度、招标结果公示制度、邀请招标批准制度等制度的监督检查。二是明确责任。要进一步明确招投标办与区直有关部门的责任，对招投标工作涉及最多的项目实施“联动”监督，即招投标办与区直有关部门协调动作，跟踪管理，严防各种违法违规问题。三是加强执法监察，强化行政责任追究制度，严查违法违规问题。监察部门要实施驻场监督，对有串标、挂靠行为的投标作废标处理，根据情况停止投标人一年至二年内在本县建设市场的交易活动。对招投标各个环节存在的问题，依纪依法追究当事人的纪律法律责任。以有力的执法监察保证招投标活动的规范运作。
（本文作者分别系城厢区纪委监察局副局长王乌妹、执法监察室主任吴智杰、副科级干部沈海霞）
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