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内容提要：随着我市工业化、城市化进程的加快，土地征用规模的逐年扩大，失地农民越来越多，如何保护农民的合法权益，解除失地农民的后顾之忧，保证农民安居乐业，显得尤为迫切和重要。本文在分析当前失地农民现状的基础上，探索提出了对应措施。
近年来，随着市委、市政府项目带动战略的提出和实施，城市和工业园区建设步伐加快，土地征用规模的逐年扩大，失地农民越来越多。积极探索建立被征地人员基本生活保障制度，解决被征地人员的后顾之忧，是摆在各级党委、政府面前的迫切课题。为此，我们对城厢区区域内征地工作和被征地农民情况进行调查，在建立基本养老保险、提高土地补偿、促进就业培训等方面做了专门探索研究。
一、当前失地农民利益保障情况
作为莆田市的中心城区，城厢区近年来城市和工业园区发展速度较快，土地征用规模逐年增大，仅2002—2006年期间，全区征地总面积达9543亩，其中2002年795亩，2003年度805亩，2004年度1400亩，2005年度3600亩，2006年度2943亩。若按我区人均0.259亩耕地计算，近五年来全区失地农民约有3.7万人。近几年来，我区围绕失地农民保障问题做了不少的工作，在足额发放安置补偿款的同时，加强了对被征地农民的就业指导、困难救助，并初步探索建立了三项保障机制。一是实行失地农民最低生活保障制度。民政部门每年对全区的失地农民情况进行调查摸底，把因失地而失业，失地而致贫的农民及时纳入统一管理中，对符合条件的失地农民定期给予援助，切实保障了失地农民的基本生活。截止2007年6月，全区享受最低生活保障的失地农民有210人。二是鼓励失地农民参加农村养老保险。按照“政府引导、群众自愿”的原则，根据各村实际情况，组织村民自己投保。目前，全区共有234名农民参加农村养老保险，投保总额924.73万元，人均保额750元。三是探索建立村（居）集体保障机制。即依靠村（居）集体发放福利和老年生活补助金等方式，解决失地农民生活保障问题。近年来，我区在凤凰山街道南门社区、筱塘社区，龙桥街道龙桥社区，霞林街道霞林社区等先后探索实施了农村股份制改革，大力发展村居集体经济，比较成功地解决了失地农民的保障问题。村（居）发放基本生活保障金主要依靠土地补偿金和村（居）集体企业收入。如：目前，凤凰山街道南门社区内55—59岁的居民每人每月可领到480元，60岁以上的居民每人每月可领到680元，此后每增加五岁增加5元。
二、存在的主要困难和问题
1、生活成本提高，家庭养老负担重。我区现有耕地面积9.1万亩，土地征用前，虽然农民种田和果树的收益不很好，但是这部分收入稳定，为农民提供最低生活保障。土地征用后，部分农民失去了最稳定的经济来源，对其生活带来较大冲击，尤其是对那些以种田、种果为主的农民冲击更大，他们年龄大，又没有进厂的经验和技能，失业率为最高，成为失地农民中的弱势人群。如：城厢区华林经济开发区所在的华亭镇山牌村，全村有745户3110人，其中60岁以上有253人，占人口总数8%，“40-50”的人口达到21%，有三成农民是以果树收成作为主要生活来源，全村土地征用面积近800亩，目前全村余下耕地500亩，人均耕地只有0.16亩，征地后村民的生活成本明显提高。今后还面临着人口老龄化问题，养老任务十分繁重。随着土地征用规模扩大，家庭养老负担将不断增加。
2、保障机制缺位，社会保障水平低。截止2007年6月，城厢区全区参加社会养老保险2147人，其中普通农民投保仅234人，人均保额仅750元。全区大多数失地农民的社会养老保障问题没有解决，一些被征地农民，被征地后只靠有限的征地补偿费用来维持生活，在就业、子女就学、社会保障等方面又享受不到有关政策，在养老保险、失业保险等社会保障没有完全落实好的情况下，对今后生活有较多的后顾之忧。此外，由于村集体资产总量有限，城厢区全区人均村集体资产仅为665元，而且村集体资产保值增值渠道较少，集体资产及其收益在解决失地村公共费用支出、村民福利保障等方面发挥的作用不断降低，也直接影响到被征地人员的社会保障水平。
3、就业培训滞后，就业状态不稳定。由于我市尚未建立被征地农民就业培训机制，被征地人员目前主要以自谋就业为主，特别是中老年，原本是当地农业劳动的主力军，被征地后由于文化程度相对低，通过市场化就业难度大。而就业概率较高的中青年，征地后因素质差，大多只能从事加工业、建筑业、运输业等强体力劳动，收入少且就业不稳定。此外，一些外来务工人员对工资要求相对低，本地企业出于经营成本考虑，也多雇用外来务工人员，相应减少了被征地人员的就业机会。
4、补偿标准偏低，安置渠道单一。根据《莆田市征地补偿安置暂行规定》（莆政[2001]综133号）、《福建省人民政府关于加强征地补偿管理切实保护被征地人员合法权益的通知》（闽政[2004]2号）文件精神，征用土地按照被征用土地的原用途给予补偿，补偿费用包括土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费以及地上附着物补偿费。以征用每亩水田为例，目前我区征用土地时每亩土地补偿费约4万元。这一征地补偿标准而言，补偿费用远低于农民要参加社保统筹的标准，导致农民生活保障水平低，易引发社会问题。此外，在实际征地过程中，各级党委、政府往往从有利于完成当前工作任务出发，大多采用货币安置的方法，而土地入股分红、办理养老保险等可使农民长期收益的安置办法采用较少。最有效的留地安置办法也没有得到明确规范。
三、解决失地农民利益保障的对策建议
（一）建立基本养老保险制度，解除失地农民后顾之忧
建立被征地人员基本养老保险制度，从根本上解除农民对失去土地后养老问题的担忧，可以很大程度减少因养老问题产生的城市化阻力。根据我市社会经济发展情况、政府承受能力、农民农村实际、保障操作难易度等情况，建立基本养老保险制度要把握以下几个环节。一要适当扩大保障面。城厢区人均土地0.259亩，我市人均土地也只有0.386亩，为此，我们初步确定以人均耕地0.33亩作为计算基数，即每征地一亩，可参与保障的被征地人员3人。按照以上计算基数及每户农民家庭实际被征地的数量，确定保障的家庭人员，允许农户自行进行“人地交换”，即被征地的农户有盈余或不足0.33亩时，相互之间可以等价交换，以取得保障名额或补偿价款。被征地农户可以按照自家所获得的保障名额，以优先保障年老或丧失劳动能力的人为主，自行确定家庭参与保障的人员。参加被征地人员基本养老保险的具体保障人员，由村（居）委会公示一定时限后，报镇政府（或街道办事处）审核，经县（区）国土管理部门核准确认后，由县（区）劳动保障局专门负责被征地人员社会保障的机构办理保障手续。二要确定适当的保障水平。当前，莆田市农村最低生活保障水平是83元/月，城镇最低生活保障水平为166元/月。根据调查统计分析，大部分被征地人员对介于农村、城镇低保之间的保障水平比较认同。为此，要以参保对象男满60周岁、女满55周岁时月享受养老金96.05元进行测算。为保证保障对象每人每月能领取96.05元最低养老金，每人需一次性缴纳12000元。每亩保障3人计，需要缴纳36000元。三要多渠道筹措保障资金。围绕“土地换社保”的思路，保障资金主要来源可以确定为土地补偿费和劳力安置费，土地出让金、新增建设用地有偿使用费等。根据城厢区近几年来可能使用土地的主要村、居集体资产情况的调查分析，村集体平均资产为634万元，人均集体资产为1289元，高于全区平均水平93.8%。根据以上现实，设计被征地人员以80%的征地补偿款和劳力安置费参加养老保险，村、居集体给予10%的投保补助，其它不足部分由政府给予补助。四要加强保障资金的管理。对保障资金应实行县、区级平衡核算，由县（区）农村社会养老保险经办机构建立被征地人员基本养老保险专户，从中提取3%管理费作为经费开支，实行“收支两条线”管理，并设立财政专户，实行专款专用。县（区）农村社会养老保险机构在收到由财政部门和国土资源管理部门拨付的征地费用后，根据花名册及时为被征地人员建立个人专户档案及相应的缴费证、领取证、并接受财政、审计及社会保险监督委员会的监督，确保被地农民进入领取年龄后按时足额领取基本养老金，当养老金发放不足时，不足的部分由同级财政承担兜底。
（二）建立健全就业扶持机制，加快失地农民转移步伐
加快失地农民的转移步伐，是保证农民“失地不失业”基础工作。一要积极扶持失地农民就业。参照促进国有企业下岗失业人员再就业的扶持政策，制定切实可行的政策措施，把促进被征地人员就业纳入政府日常工作范畴，建立被征地人员“就业优惠证”制度。持“就业优惠证”的被征地人员可享受同下岗失业人员在税费、财政、信贷、就业服务等方面的优惠政策，鼓励被征地人员自谋职业、自主创业。鼓励用地单位吸纳被征地人员就业，用地单位要尽可能把适合于被征地人员就业的岗位（如保安、保洁、保卫等）优先安排给被征地人员。在工业园区对用地单位每征用一定数量的土地，必须安置被征地人员若干人，且有一定时限以上的劳动合同。因城建开发项目，开发公司必须有物业管理，用于安排被征地人员，每征用一定数量土地，必须安置被征地人员若干人，各街道社区要把社区服务岗位优先安排给被征地人员。二要完善劳动力市场建设。要建立城乡统一、开放、竞争、有序的劳动力市场体系，实现市、县（区）、镇（乡、街道）、农村（社区）四级就业信息联网，制定城乡统一的市场就业制度、服务标准和服务流程，为被征地人员参与公平竞争、自主择业创造条件。要在城区街道、被征地人员较多的镇（乡、街道）或工业园区设立劳动保障服务机构，为被征地人员提供失业登记、求职登记、职业指导、职业培训、职业介绍、劳动和社会保障事务代理等服务，并为就业困难人员提供就业援助。三要强化失地农民技能培训。实现农民充分就业，关键是要搞好就业培训和指导，提高他们的整体素质和劳动技能。要坚持以“市场引导培训、培训促进就业”的方针，以区劳动力就业培训服务中心为依托，以技工学校、职业学校为重点，以其他部门培训机构和社会力量为辅助，不断拓展培训机制，多形式、多层次、多渠道提高农民工的各项技能，特别是针对用工单位需求，进行“订单式”、有针对性地专项技术培训，切实增强了失地农民的就业能力和专业技术素质。
（三）创新农村经济发展模式，确保失地农民长期受益
积极探索土地利用制度，盘活土地资源，以预留土地为突破口，大力发展第三产业，壮大农村集体经济，增强农村经济活力，提高农民的生活水平，使被征地的农村逐步走向城市化，是我们解决被征地人员长久生计的主要探索方向。现阶段要着重做好以下几方面工作。一是完善土地储备制度。继续加强对土地一级市场的调控，由市土地储备中心提前征用农村集体土地用于储备，并根据规划对储备的土地进行前期开发，建设好基础设施，再有计划将土地投入到市场中，所获得收益的30%-40%留给农民。在对储备的土地进行前期开发前，允许农民继续耕种，给被征地人员在完全被征地前的一个缓冲时期，以便一边耕种，一边进行就业培训，或一边寻找有利的就业机会。二是实行留地保障。在规划区征用土地中留出10%的土地，由农民集体组织开发、经营。农村集体组织可以注册独立经济实体，也可以让被征地人员参股经营，兴办实体经济，预留地作为其项目用地，上报审批。这些预留地可以办理国有土地使用证，并许可其地上建筑物进行转让。为确保被征地人员在留地安置上发挥效益，建议减少工业项目用地中的配套用地，把非生产性用房（如工人食宿等）交给被征地人员解决，实现工业项目后勤保障服务社会化，这既可让被征地人员转产有路，又可节约用地、节省企业投资。三是积极推行集体资产股份制改革。土地征（使）用较多的村组，可通过清产核资、设置股权、量化股份、制订章程、建立股东代表大会制度等步骤，将土地征用费等集体经营性净资产折股量化给本集体经济组织成员，组建农村（社区）经济股份合作社，并通过建造或购买标准厂房、出租商铺和参与有稳定经济效益的基础设施项目建设及购买国库券、国债等方式，盘活资产存量，取得盈利，保障被征地人员有稳定的股份收入。准许农村集体经济组织以土地入股，使农村集体组织参与土地增收收益的分配；工商业用地则应该实行租赁，用于解决被征地人员长期保障的问题。
（本文作者系城厢区委副书记、区纪委书记）
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